一、研究背景

数字政府建设是我国政府改革创新的重要目标。数字政府着力解决信息碎片化、应用条块化、服务割裂化等问题，通过归并政务资源、建立多级政府贯通虚实结合的政务服务平台，打通行政区域的辖制、层级和权属界线，形成纵向多层次、横向多类型的整体性治理系统；数字政府改变了政府与企业民众间的服务互动，以整体界面提供一体化政务服务，改善企业和民众的服务体验，实现数据驱动下的治理与协同，服务与创新是数字政府的价值所在。政务服务数据是数字政府服务、对话和决策的重要基础和依据，也是政务服务活动的载体，行政审批涉及经济、社会、文化，涵盖企业生产经营、社会组织活动、老百姓日常生活，审批数据能够揭示规律、预测趋势，可以为政府精准施政提供依据。

优化利企便民的数字化政务服务是数字政府建设的任务之一，政务服务电子档案管理是数字化发展的必然要求。《国务院关于在线政务服务的若干规定》对政务服务电子文件的归档、电子档案移交的责任主体做出了规定，要求政务服务机构对履行职责过程中形成的电子文件进行规范管理，按照档案管理要求及时以电子形式归档并向档案部门移交，除法律、行政法规另有规定外，电子文件不再以纸质形式归档和移交。《政务服务电子文件归档和电子档案管理办法》确立了统一规划、全程管理、规范标准、高效利用、安全可控的原则，进一步明确了各级政务服务机构、档案主管部门和档案馆的具体权责。政务服务电子档案是数字政务的构成要素，是政务服务机构在政务服务事项办理全过程形成的具有凭证、查考和保存价值并归档保存的电子文件。电子文件具有易流失、易更改的特点，前端控制与全程管理是保障电子文件完整性、真实性的重要基础。

二、数字政府政务服务电子档案管理的需求

（一）政务服务电子档案需要多主体协同治理

作为一种不同于传统统治型的管理方式，治理追求在主体、制度、方式和过程等诸多方面实现管理创新。治理在宏观层面构建了政府、市场、社会之间相互联系、相互影响的横向框架，以横向连接为条件的公共选择机制；治理在微观层面搭建了政府内部政治与行政行为之间的桥梁，是政府行政权力和行为运行、分配、组织的过程。数字政府建设从技术上为服务型政府提供了条件，服务型政府档案记录的主体视角，从传统政府自身活动出发形成“以我为主”的官方叙述，转向政府、民众基于平等的业务环境，开展以政府服务事务为联结点的多元互动关系的关注。同时，在“大平台、大数据、大系统”数字政府建设背景下，政务服务提供涉及政务服务机构、政务服务管理机构和政务数据管理部门，目前各单位政务服务电子档案保管普遍“各自为政”，而档案记录需要反映政务服务提供多主体的互动关系，体现多元性。由此，政务服务档案需要档案主管部门、政务服务管理机构、政务数据管理部门与政务服务机构多主体协同治理，实施前端控制、全程管理。

（二）政务服务电子档案需要转向一体化数据治理

政务服务数据动态产生于政务服务过程，是政府相关职能部门收集、记录政务服务过程中形式的数据，能够客观全面地反映政务服务事项申请、受理、办理、办结等环节，是有档案价值的政务业务活动记录。档案留存是业务连续性、社会记忆性、政府合规性的内在需要。政务服务档案是政务服务的原始记录，作为真实反映治理细节的信息资源，可以为后续治理决策提供依据，支撑平台业务持续运转，有助于推动政府和社会治理。但在实际工作中，由于政务服务系统电子文件归档功能不完备，导致数据要素不全、来源不清，或是整合了政务服务数据的大数据管理部门没有按照档案管理规定管理证据，使得数据不符合“来源可靠、程序规范、要素合规”要求，影响了政务服务电子档案的质量和数据利用。

（三）政务服务电子档案需要面向精准化个性化服务

随着全国一体化政务服务平台建设的推进，除涉及国家秘密等情形外，各地区各部门政务服务事项终将纳入一体化政务服务平台。《国务院关于加快推进政务服务标准化规范化便利化的指导意见》要求提升智慧化精准化个性化服务水平，依托全国一体化政务服务平台，建设企业和个人专属服务空间，完善“一企一档”“一人一档”，《全国一体化政务大数据体系建设指南》提出形成“一数一源、多源校核”等数据治理机制，提升政务数据质量。

三、数字政府政务服务电子档案管理的地方探索

一体化政务服务平台作为提升政务服务水平的重要支撑，是数字政府建设的重要内容。各地在数字政府建设、政务服务创新方面开展了自下而上的实践探索，形成了不同的政务服务电子档案管理模式。

（一）政务服务电子档案协同治理机制的探索

浙江省构建了省市县三级政府部门、行政机关、档案部门分工负责的政务服务电子文件协同治理机制。浙江省档案局早在2015年依托浙江政务服务网，开展了行政审批电子文件归档和电子档案管理模式探索，2016年底浙江省启动“最多跑一次”改革，依托浙江政务服务网“一网通办、集成服务、一次办结”政务服务模式创新，实现企业群众办事“最多跑一次”，2017年在全省部署推广政务服务事项“电子化归档”。上海市、北京市、辽宁省先后出台政务服务电子档案管理文件，建立的协同治理机制都纳入了档案行政管理部门、政务服务机构、信息化部门，上海市、辽宁省在职责分工中明确了国家综合档案馆责任，北京市纳入了市政务服务管理机构，辽宁省将省营商局纳入治理机制。

（二）政务服务电子档案管理技术的探索

浙江省探索“单轨单套制”和“双轨单套制”相结合的政务服务事项电子文件“电子化归档”模式，对全流程在线受理审批的文件采用电子文件“单轨单套制”归档模式，对办理窗口接受的纸质申请文件、网上审批的文件采用“双轨单套制”归档模式，所有归档的材料只有单套（纸质或电子），避免电子、纸质材料重复归档的问题。浙江省在“最多跑一次”改革的现实背景下，采取了两种归档模式并存向“单轨单套制”归档模式并轨的发展策略，提出“一事一卷”概念模型，将结论性文件与审批材料分别处置，实现了数据库信息到归档电子文件的提取。浙江省、上海市配套制定了政务服务档案管理地方标准，浙江省的《政务办事“最多跑一次”工作规范 第3部分：政务服务网电子文件归档数据规范》（DB33/T 2036.3-2017），规定了存档信息包的数据结构、命名规则和材料形成整理要求等内容，上海市的《政务服务“一网通办”电子文件归档管理技术规范》（DB31/T 1152-2019），规定了归档管理的总则、流程、数据组织、格式、接口等要求。此外，2019年浙江省档案局印发《政务服务事项 电子出证文件归档规范》，对政务服务事项电子出证文件归档的功能、内容、组织结构和存储格式等方法进行了规定。《辽宁省一体化政务服务平台电子文件归档管理实施细则》细化了归档管理的工作流程、电子文件归档管理系统的功能需求和归档数据的存储形式等技术内容。

（三）面向政务服务对象的精准化个性化服务探索

北京市利用大数据等新兴技术，在政务服务网“用户空间”为企业、民众提供个性信息服务，将分散的办事信息、电子证照等归集管理，并与办事表单、材料相关联，集中展示用户的基本情况、电子证照、历史办件等信息，建立个性化的“一人一档、一企一档”。湖北省襄阳市行政审批局通过数据汇聚治理，打造个性化“用户空间”，企业、民众在湖北政务服务网、“鄂汇办”APP的用户空间，可以浏览包括个人基本信息、证照、公积金、就业、健康等个人数据的个人数字档案，以及包括企业基本信息、证照、股东信息、纳税信息等企业数据的企业数字档案，并创新用户参与的数据治理机制，通过用户发现错误数据，在线提交纠错申请、跟踪“纠错进度”，由后台审核、数源部门完成核验整改。浙江省杭州市滨江区建设的“智慧大厅”驾驶舱，通过打通省、市、区数据接口，集成算法研判模型，建立企业、群众“一企一档、一人一档”办事数据库，利用标签化管理、用户画像发现办事规律，变被动等待为主动服务。

四、数字政府政务服务电子档案管理的优化建议

（一）以协同治理机制提升政务服务电子档案管理利用效能

政务服务电子文件档案管理和利用是提升一体化政务服务能力的基础保障，建立各级一体化政务服务管理机构、政务服务机构、档案机构、用户协同治理机制，为数字政府业务协同与高效服务提供支撑。一是建立政务服务电子档案利用机制，随着“一人一档、一企一档”的推进，包括政务服务办理系统的进度信息、档案信息，证照的逾期、年检年审信息等个性化信息在一体化政务服务平台的用户专属空间集中呈现，需要建立政务服务机构、一体化政务服务平台管理机构、档案机构协同工作机制，明确各方在政务服务电子档案利用的工作职责，建立数据格式、质量、流程等标准。二是建立联合办理的政务服务电子文件整合归档机制，目前各级政务服务机构负责各自职责范围内的政务服务电子文件归档及电子档案管理工作，联合办理的政务服务电子文件由相关政务服务机构各自归档，随着“一件事一次办”推进，亟须在一体化政务服务平台将各自归档的政务服务档案进行整合，面向用户整体呈现，建立联合归档机制，明确“一件事”牵头部门、协同部门归档职责。三是建立政务服务电子档案纠错更正机制，针对一体化政务服务平台用户、政务服务机构等各方发现政务服务档案存在的问题，需要经过一体化政务服务平台管理机构、政务服务机构档案部门、综合档案馆联合查证变更，明确各方职责，以及申请、受理、复核、确认、修改等纠错流程。

（二）以标准体系支撑政务服务电子档案管理利用有序发展

政务服务电子档案管理是复杂的系统性工作，需要标准体系支撑其有序发展。标准化是建立最佳秩序的工具，制定和实施标准是从无序到有序、从有序到最佳秩序的过程。目前全国范围内已发布了一系列涉及政务服务电子档案管理的国家标准、行业标准和地方标准。在国家层面，如《政务服务事项电子文件归档规范》（GB/T 42727-2023）、《文献管理 长期保存的电子文档文件格式》（GB/T 23286）系列标准、《电子文件管理系统建设指南》（GB/T 31914-2015）、《电子文件管理系统通用功能要求》（GB/T 29194-2012）。在行业层面，如《电子档案移交接收操作规程》（DA/T 93-2022）、《电子档案证据效力维护规范》（DA/T 97-2023）、《电子档案单套管理一般要求》（DA/T 92-2022）、《档号编制规则》（DA/T 13-2022）等电子档案管理标准。在地方层面，如浙江省《可信电子证照管理规范》（DB33/T 2233-2019）、丽水市《政务服务网“最多跑一次”电子档案元数据规范》（DB3311/T 120-2019），上海市《政务服务“一网通办”电子文件归档管理技术规范》（DB31/T 1152-2019）、《四川省一体化政务服务平台电子证照应用规范》（DB51/T 2942-2022）、河南省《政务服务网电子文件归档数据规范》（DB41/T 1700.5-2019），内蒙古自治区《电子档案和档案数字化副本移交接收规范》（DB15/T 2459-2021）、重庆市《数字档案手写电子签名应用技术规范》（DB50/T 1133-2021）。目前已有的标准尚不能覆盖政务服务电子档案管理整体工作，例如目前急需开展的纸质档案证照电子化工作，涉及档案机构、政务服务机构、数据生产单位、数据建立单位协作，建立电子证照系统、业务系统与档案管理系统联合工作模式，以及档案扫描、证照数据采集、质量检查、证照签发等一系列环节，有必要建立数据生产流程、质量控制、系统数据接口等标准。各地政务服务电子档案管理相关机构可以结合实践探索制定内部标准或地方标准，在地方实施应用成熟后可以上升为行业标准、国家标准，降低政务服务电子档案管理工作探索的整体成本，如浙江省档案局牵头制定的《政务服务事项电子文件归档规范》，2019年发布为行业标准（DA/T 85），2023年5月上升为国家标准正式发布，从技术上为《政务服务电子文件归档和电子档案管理办法》落地实施提供支撑。

（三）以标准化试点促进政务服务电子档案管理创新与标准实施

标准化试点是推进标准化工作的方法和手段，《标准化法》要求县级以上人民政府支持开展标准化试点示范和宣传工作，传播标准化理念，推广标准化经验。2013年国家标准委会同包括国家档案局在内的多个国家部委（局）联合印发《社会管理和公共服务综合标准化试点细则（试行）》，全面启动国家级社会管理和公共服务综合标准化试点的建设工作。目前已有130余个政务服务机构开展了标准化试点工作，探索创新管理服务模式，推进标准实施，通过试点带动政务服务创新，提升了政务服务整体水平。2016年以来，国家档案局持续推进电子文件归档和电子档案管理试点工作，2023年7月国务院办公厅印发《政务服务电子文件归档和电子档案管理办法》，就政务服务电子文件全流程电子化提出明确要求。政务服务电子文件具有来源广泛、形式多样、紧密联系业务、高度依赖系统等特点，而且各地政务服务管理模式、信息化水平等不尽相同，为更好落实《政务服务电子文件归档和电子档案管理办法》，建议将电子档案管理试点与社会管理和公共服务标准化试点结合，由一体化政务服务管理机构、政务服务机构、档案机构联合申请社会管理和公共服务综合标准化试点，通过建立政务服务电子档案管理标准体系，关注已有标准的协同性问题和缺失标准的制定，结合政务服务电子档案管理需求和已有成果，探索政务服务电子档案协同治理模式创新、数字技术应用创新，开展已有标准验证以及落地实施机制创新。

作者：张敬娟 张欣亮 标准化评估研究所